Cuándo cabe la concesión directa según los artículos 22 y 28 de la Ley 38/2003

Resumen. La concesión directa solo cabe en los tres supuestos tasados del artículo 22.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones: las previstas nominativamente en los presupuestos del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales; aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal; y, con carácter excepcional, aquellas en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. El procedimiento ordinario sigue siendo la concurrencia competitiva (art. 22.1). Solo el tercer supuesto exige real decreto del Gobierno, previo informe del Ministerio de Hacienda, con el contenido mínimo del artículo 28.3.

La regla es la concurrencia competitiva, y el artículo 22.1 la define

El artículo 22.1 de la Ley 38/2003 establece que el procedimiento ordinario de concesión se tramita en régimen de concurrencia competitiva, y define el término: es el procedimiento en que la concesión se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, para establecer una prelación entre ellas conforme a los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración.

El mismo apartado añade que la propuesta de concesión se formula al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor, con la composición que fijen las bases reguladoras, y que excepcionalmente, si las bases lo prevén, el órgano competente procederá al prorrateo entre los beneficiarios del importe global máximo destinado a las subvenciones. La concesión directa es, por tanto, la excepción a un procedimiento ordinario que la ley describe con detalle.

Las tres puertas del artículo 22.2

El artículo 22.2 enumera los supuestos en que podrán concederse subvenciones de forma directa. Son tres y el texto los cierra.

La letra a) cubre las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en su normativa reguladora. Este apartado fue modificado por la disposición final 12 de la Ley 17/2012, según la nota de vigencia del texto consolidado del BOE.

La letra b) cubre aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

La letra c) es la vía excepcional: aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. La palabra "excepcional" está en la ley, no es un adorno del intérprete.

Cierra el artículo el apartado 3: no podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la determinada en la convocatoria.

Qué es exactamente una subvención nominativa

Aquí la ley es inusualmente precisa. A efectos del artículo 22.2.a), se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto.

Dos elementos, ambos en el estado de gastos: cuánto y a quién. No basta con que el presupuesto mencione una línea de ayuda o una finalidad. El texto añade una tercera exigencia, fuera del presupuesto: el objeto deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión, que en todo caso deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del crédito presupuestario.

El presupuesto fija el importe y el destinatario; el convenio o la resolución fijan el objeto; y el objeto tiene que casar con la clasificación del crédito. Si alguno de esos encajes falla, la calificación como nominativa deja de sostenerse sobre el artículo 22.2.a).

Conviene retener el ámbito de esa definición: el párrafo del artículo 22.2.a) que la contiene se refiere expresamente a los Presupuestos Generales del Estado. Para las nominativas autonómicas y locales, el artículo 22.2.a) remite a los convenios y a la normativa reguladora de esas subvenciones.

Qué añade el artículo 28 cuando la concesión ya es directa

El artículo 28 no crea supuestos nuevos: regula cómo se instrumenta lo que el 22.2 ya ha permitido.

Su apartado 1 dice que la resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables conforme a la ley. Y añade que los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado o en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de lo que establezca su normativa reguladora.

Conviene leer "habitual" literalmente. La ley no dice que el convenio sea el único instrumento ni que sea obligatorio en todo caso: el propio artículo 28.1 menciona la resolución de concesión y remite a la normativa reguladora.

Su apartado 2 introduce el requisito duro: el Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones del artículo 22.2.c). Ese requisito se predica solo de la letra c): el texto del artículo 28 no lo extiende a las nominativas ni a las impuestas por norma de rango legal.

El contenido mínimo del real decreto del artículo 28.3

El apartado 3 impone dos cosas a ese real decreto. Primero, que se ajuste a las previsiones de la Ley 38/2003, salvo en lo que afecte a los principios de publicidad y concurrencia. Segundo, un contenido mínimo de cuatro extremos, en sus letras a) a d).

Los cuatro extremos del artículo 28.3, en sus términos, son: la definición del objeto, con indicación del carácter singular de las subvenciones y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquellas que justifican la dificultad de su convocatoria pública; el régimen jurídico aplicable; los beneficiarios y modalidades de ayuda; y el procedimiento de concesión y el régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.

Merece atención la primera letra. No pide una motivación genérica, sino dos acumulativas: las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y, además, las que justifican la dificultad de la convocatoria pública. Alegar que la finalidad es de interés público no cubre por sí solo el segundo elemento.

Por qué la vía excepcional es la más costosa de abrir

Conviene separar lo que dice el texto de lo que no podemos afirmar. El texto dice que las tres vías no cuestan lo mismo. La letra a) se apoya en una decisión ya tomada en el estado de gastos del presupuesto y, cuando se trata de nominativas de los Presupuestos Generales del Estado o de las corporaciones locales, se canaliza habitualmente por convenio (arts. 22.2.a y 28.1). La letra b) remite al procedimiento previsto en la propia normativa que impone la subvención (art. 22.2.b), sin exigir norma adicional. La letra c) requiere un real decreto del Gobierno, con propuesta del ministro competente, informe previo del Ministerio de Hacienda y un contenido mínimo tasado que obliga a acreditar por escrito por qué no cabe convocatoria pública (arts. 28.2 y 28.3). La asimetría es un dato normativo, no una impresión.

Lo que no podemos afirmar es la proporción real. No hemos medido cuántas concesiones directas se publican por cada vía, y los artículos 22 y 28 no contienen estadística alguna: son normas de procedimiento. Esa cifra habría que extraerla de los datos de publicación de concesiones, no del texto legal, y aquí no lo hemos hecho. La afirmación defendible es la estructural: la vía excepcional soporta más carga procedimental, y las otras dos no requieren real decreto.

Tampoco podemos afirmar, con los artículos 22 y 28 en la mano, cómo se traduce el requisito del real decreto en el ámbito autonómico o local. El artículo 28.2 habla del Gobierno, del ministro competente y del Ministerio de Hacienda. Determinar qué preceptos de la ley son legislación básica exige acudir a su disposición final primera, ajena al texto consultado aquí. No lo damos por resuelto.

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Preguntas frecuentes

¿Cuándo se puede conceder una subvención de forma directa en España?

Solo en los tres supuestos del artículo 22.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones: las previstas nominativamente en los presupuestos del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales; aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal; y, con carácter excepcional, aquellas en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. Fuera de esos casos rige la concurrencia competitiva (art. 22.1).

¿Qué es una subvención prevista nominativamente en los presupuestos?

El artículo 22.2.a) de la Ley 38/2003 define el concepto para los Presupuestos Generales del Estado: es aquella en que al menos su dotación presupuestaria y su beneficiario aparecen determinados en los estados de gasto del Presupuesto. Además, el objeto debe quedar determinado expresamente en el convenio de colaboración o en la resolución de concesión, y ser congruente con la clasificación funcional y económica del crédito presupuestario. Para las nominativas autonómicas y locales, el mismo apartado remite a los convenios y a la normativa reguladora de esas subvenciones.

¿Toda concesión directa necesita un real decreto?

No. El artículo 28.2 de la Ley 38/2003 exige real decreto del Gobierno únicamente para las subvenciones del artículo 22.2.c), las excepcionales por razones de interés público, social, económico o humanitario u otras que dificulten la convocatoria pública. Según el texto del artículo 28, las nominativas y las impuestas por norma de rango legal no están sujetas a esa exigencia.

¿Qué debe contener el real decreto del artículo 28 de la Ley 38/2003?

Como mínimo cuatro extremos, según el artículo 28.3: la definición del objeto con indicación de su carácter singular y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y las que justifican la dificultad de la convocatoria pública; el régimen jurídico aplicable; los beneficiarios y modalidades de ayuda; y el procedimiento de concesión y el régimen de justificación por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras. Debe ajustarse al resto de la ley salvo en lo que afecte a los principios de publicidad y concurrencia.

¿La concesión directa elimina la publicidad y la concurrencia?

El artículo 28.3 de la Ley 38/2003 permite que el real decreto regulador de las subvenciones del artículo 22.2.c) se aparte de la ley en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia. Esa salvedad se refiere a ese real decreto y a ese supuesto. El artículo 28 no formula una exención general de publicidad para cualquier concesión directa; otras obligaciones de publicidad se regulan en artículos distintos que no se analizan aquí.

¿Es obligatorio firmar un convenio en las subvenciones nominativas?

El artículo 28.1 de la Ley 38/2003 dice que los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado o en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de su normativa reguladora. El mismo apartado menciona también la resolución de concesión. La ley emplea el término "habitual", no "único" ni "obligatorio".

¿Puede una subvención superar el importe previsto?

El artículo 22.3 de la Ley 38/2003 establece que no podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria. El precepto se refiere expresamente a la convocatoria. Los artículos 22 y 28 no regulan de forma expresa ese límite cuando no existe convocatoria pública, de modo que no afirmamos aquí cómo opera en ese caso.

Fuentes

• Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE-A-2003-20977), artículos 22 "Procedimientos de concesión" y 28 "Concesión directa". Texto consolidado: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-20977 Consultado el 14 de agosto de 2026.
• Nota de vigencia del artículo 22.2.a), modificado por la disposición final 12 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre (Ref. BOE-A-2012-15651), según el texto consolidado citado. Consultado el 14 de agosto de 2026.

Este artículo explica el régimen general y no sustituye a la lectura de las bases reguladoras de cada convocatoria. No es asesoramiento jurídico. Subvia no garantiza la concesión de ninguna ayuda, no presenta ni firma en nombre de nadie, y nunca pide el certificado digital.